（2019年4月23日）

彭吉新

 

國家發展改革委、住房城鄉建設部兩部委日前發布了《關于推進全過程工程咨詢服務的指導意見》（以下簡稱指導意見），在業內得到了廣泛的關注，尤其是各試點企業更為重視。在試點工作中學習好、理解好、把握好《指導意見》，既涉及深入做好試點工作的走向，也涉及對試點工作成效的評價。筆者想就以下幾個問題，做一些粗淺的解讀，供各試點企業參考，不妥之處，請批評指正。

  

一、如何解讀《指導意見》中幾個基本概念及互相間的關系

在業內人士耳熟能詳的投資咨詢（原工程咨詢）、招標代理、勘察設計、工程監理、造價咨詢、項目管理等咨詢服務業態之外，《指導意見》第一次提出或重申了三大基本概念，也可以稱之為三大新業態。但由于這三大基本概念相互關聯、相互交叉，且《《指導意見》又未對三大基本概念給與定義，這就難免使人覺得，無論在解讀政策的層面，還是在落實政策的層面，都有些糾結或困惑。

 

1、全過程工程咨詢。

全過程工程咨詢的概念，是國務院辦公廳國辦發〔2017〕19號文件《關于促進建筑業持續健康發展的意見》第一次在我國提出的新概念，但并未定義該概念。19號文件指出“要培育全過程工程咨詢”、“培育全過程工程咨詢企業”。

根據這一要求，住建部決定在全國部分省市開展全過程工程咨詢的試點工作。這次兩部委的《指導意見》不僅重申了“全過程工程咨詢”這一概念，而且《指導意見》的主題是“推進全過程工程咨詢服務”。在《指導意見》征求意見過程中，不少業內人士曾建議應當對“全過程工程咨詢”予以定義。遺憾的是，《指導意見》未予以定義。 

對于一個新的基本概念、新的業態予以準確的定義，有利于明確其發展方向，有利于制定其發展目標，也有利于培育市場需求和市場供給。為此，部分試點省份在試點工作中所制定的“全過程工程咨詢服務導則”或“服務指引”，均對“全過程工程咨詢”給予了探索性的定義。兩部委的《指導意見》暫未對“全過程工程咨詢”予以定義，業內雖感遺憾，但可以解讀為兩部委制定政策的一種慎重。

我省試點企業在試點工作中可依據省住建廳發布的《陜西省全過程工程咨詢服務導則（試行）》執行。這里特別需要強調的是，全過程工程咨詢必須包括工程建設項目的決策階段咨詢服務。沒有決策階段咨詢服務的全過程工程咨詢，是一個過程不全的“全過程”！

 

2、投資決策綜合性咨詢。

投資決策綜合性咨詢這一概念，是《指導意見》第一次提出的新概念。與投資決策綜合性咨詢相對應，還提出了綜合性工程咨詢單位這一概念。由于《指導意見》并未對投資決策綜合性咨詢及綜合性咨詢單位明確定義，在實際工作中就可能出現不同的解讀。

筆者覺得，對于投資決策綜合性咨詢這一概念，可從服務內涵與服務提供方式兩個角度來解讀。從服務內涵的角度，可解讀為“新概念、老內涵”。所謂“新概念、老內涵”，大家知道，投資決策咨詢，作為工程建設項目投資決策的必經程序，已歷經30多年。無論國有投資項目，還是社會投資項目，其決策者在決策過程中，為了實現決策的科學化，一直十分重視投資決策咨詢。但明確將“投資決策咨詢”稱之為“投資決策綜合性咨詢”，《指導意見》是第一次，故解讀為新概念；投資決策咨詢服務的內涵，《指導意見》并沒有提出實質性的改變或提升，故可以稱之為老內涵。從服務提供方式的角度，可解讀為“老內涵、新方式”。

所謂“老內涵、新方式”，是講《指導意見》對咨詢服務的提供方式進行了規范，指出了“投資決策綜合性咨詢服務可由工程咨詢單位采取市場合作、委托專業服務牽頭提供，或由其會同具備相應資格的服務機構聯合提供”，這是一種市場化、系統化、綜合性的新型服務提供方式。突出投資決策咨詢的市場化、系統化、綜合性，有利于解決以往普遍存在的碎片化咨詢服務，有利于提高投資決策咨詢的服務質量與水平。

 

3、全過程咨詢。

全過程咨詢這一概念，也是《指導意見》第一次提出的新概念。“全過程咨詢”與“全過程工程咨詢”這兩大概念，是業內外人士都容易混淆的兩大概念。兩部委在《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》中，又提出一個“全過程咨詢”的概念，尤其是關于“以工程建設環節為重點推進全過程咨詢”的要求，無論其主觀愿望是什么，其客觀效果無疑是繼續維持對工程建設項目從投資決策到項目建設一個完整過程的分割。

《指導意見》既未對上述三大基本概念及其所對應的業態予以定義，也未對其相互之間的關系予以明確。 

筆者覺得，在試點工作中我們可以這樣來解讀：全工程工程咨詢為市場發展的戰略方向和戰略目標，是當下既要積極培育市場需求，更需要精心打造市場供給能力，大力培育、大力推進的創新型的新業態；而投資決策綜合性咨詢和全過程咨詢，則是對現有投資咨詢（原工程咨詢）以及勘察設計、招標代理、工程監理、造價咨詢、項目管理等業態，在橫向對專業性咨詢進行整合，在豎向按照工程建設項目的決策與實施兩大階段，帶有一定過渡性的兩個整合型的新業態。

 

二、《指導意見》對我省深入開展全過程工程咨詢試點工作的意義和作用

《指導意見》的發布，對我省正在開展的全過程工程咨詢試點工作，必將起到積極的引導和促進作用。具體可從以下幾點來解讀： 

1、推進全過程工程咨詢成為兩部委的共識，有利于加大試點工作的力度。

兩部委共同發布《指導意見》，共同推進全過程工程咨詢服務發展，表明兩部門認真貫徹落實國辦發〔2017〕19號文件，“培育全過程工程咨詢”、“培育全過程工程咨詢企業”的共識與決心。大家知道，在國辦發〔2017〕19號文件發布后不久，住建部即確定部分省市開展全過程工程咨詢試點工作，并公布了一批試點企業，還陸續增加了試點省份，試點工作也取得了一定的成效。現在兩部門共同認可了全過程工程咨詢這一新的市場需求，共同認可了全過程工程咨詢這一創新型新業態，無疑是對試點工作的最充分的肯定與支持，無疑會進一步加大試點工作的力度。

 

2、強調“示范項目的引領作用”與“培育一批全過程工程咨詢骨干企業”，有利于增強試點工作的效果。

試點不是做過場，不是擺花架子，而是要通過不斷探索，總結出可操作、可復制、可實實在在為工程建設項目提供高質量咨詢服務的好經驗、好典型，發揮起引領作用。在這里，“示范項目的引領作用”就是培育全過程工程咨詢的市場需求，“培育全過程工程咨詢骨干企業”就是培育市場的供給能力。推進全過程工程咨詢，在目前我們既應看到市場需求不足，更應看到供給能力不足。所謂能力不足，主要是指目前還十分缺乏能夠擔當全過程工程咨詢的復合型人才。

  

3、兩部門共同實施優化市場環境，有利于試點企業大膽探索。

推進全過程工程咨詢，就是推進建立一種創新型的新業態。猶如任何一種新生事物在成長過程中會遇到阻力、遇到挑戰一樣，全過程工程咨詢的試點工作，也必然會遇到各類問題與麻煩，有兩個部門共同為試點保駕護航，無疑會增強試點工作的決心、耐心、恒心與信心。

 

三、我省繼續深入開展全過程工程咨詢試點工作的幾個問題

我省的試點工作在省住建廳指導下正在有序向前推進，日前省住建廳公布了第二批試點單位，試點工作將會在更廣的范圍繼續深入。在認真學習貫徹《指導意見》，深入推進試點工作中應注意解決好以下問題。

1、依據哪種業態來選擇試點項目？

《指導意見》提出了“全過程工程咨詢”、“投資決策綜合性咨詢”和“全過程咨詢”三種新業態，在試點工作中依據哪種業態選擇試點項目，既是試點企業必須面對的問題，也是政府主管部門與行業協會應當高度重視的問題。

筆者覺得，三種新業態中，只有“全過程工程咨詢”，才是最需要通過試點，認真探索，不斷創新，精心培育的一種創新型的新業態。“投資決策綜合性咨詢”與“全過程咨詢”兩種業態，屬于對現有投資咨詢、勘察設計、招標代理、工程監理、造價咨詢、項目管理，進行適度專業性整合即可形成的一種整合型新業態。筆者建議，無論試點企業自行選擇試點項目，還是政府相關部門推薦試點項目，都應當依據“全過程工程咨詢”這一創新型新業態來選擇、確定試點項目。而決不應當以“投資決策綜合性咨詢”與“全過程咨詢”兩種整合型新業態來選擇試點項目。

 

2、試點項目的試點工作起點放在哪里？ 

“全過程工程咨詢”與“全過程咨詢”這兩種新業態，業內外人士都還處在了解和熟悉的過程之中，往往容易混淆。兩大基本概念，兩大不同的業態，卻僅僅只有“工程”兩字之差。《指導意見》明確指出，“鼓勵多種形式全過程工程咨詢服務模式”，“咨詢單位可根據市場需求，從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務組合”，“鼓勵和支持咨詢單位創新全過程工程咨詢服務模式，為投資者或建設單位提供多樣化服務”。這就是告訴我們，選擇試點項目的同時，必須選擇試點工作的起點。

各試點單位應當站在“全過程工程咨詢”這一創新型新業態的高度，以工程建設項目的策劃咨詢作為試點工作的起點。這里所言項目策劃咨詢，一般可包括為投資人或建設單位編制或者評估預可行性研究報告、可行性研究報告、設計任務書等咨詢服務。項目策劃咨詢，這才是一個工程項目建設全過程的起點。要想進行全過程工程咨詢的試點，試點工作的起點就應當放在這里。

這樣的起點，對于多數試點單位必將是一種挑戰。我省兩批試點企業中，除工程設計企業與部分造價咨詢企業或多或少參與過項目策劃外，工程監理及項目管理等企業，參與項目策劃等投資決策咨詢是目前突出的短板。筆者建議，所有試點企業都應當本著“揚長補短”的原則，勇敢地迎接挑戰，選擇從項目策劃咨詢開始，作為自己在試點項目試點工作的起點。

3、試點企業如何提供全過程工程咨詢的服務清單？

《指導意見》從培育全過程工程咨詢市場需求的角度指出，“鼓勵多種形式的全過程工程咨詢服務市場化發展”，“要從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段服務組合或同一階段不同類型咨詢服務組合”，同時又從培育市場供給能力角度指出，全過程工程咨詢單位應當“培育綜合性多元化服務及系統性問題一站式整合服務能力”。這就告訴全過程工程咨詢試點企業，向試點項目提供全過程工程咨詢服務清單，兩部委既沒有劃邊界、定框框，更沒有強制規定應當做什么、不得做什么，這就給了試點企業很寬松的市場環境。

只要你有能力提供（包括和具有相應服務能力的其他咨詢單位聯合提供）的服務清單，你就大膽地提。在具體操作層面，你既可以參考省住建廳陜建發〔2019〕1007號文件所印發的《陜西省全過程工程咨詢服務清單》來提供，也可自行提供。 

 

4、試點企業要不要認真制定試點方案？

第一批試點企業中已有不少企業在開展試點工作以來，陸續制定了企業層面的試點方案和項目層面的試點方案，促進了試點工作的有序進行。

筆者覺得，試點方案對于試點工作至關重要。第一批試點企業還未制定試點方案的，建議抓緊制定，已經制定但不夠完善的應當抓緊完善；第二批試點企業應當將制定企業層面的試點方案作為試點工作的起點，并依據企業層面的試點方案抓緊落實試點項目，有了試點項目，再會同項目的投資人或建設單位，共同制定項目層面的試點方案。試點項目的試點方案，試點企業會同委托人共同制定十分重要。

全過程工程咨詢這種創新型的新業態，必須由委托方與受托方共同培育，包括共同承擔相應的風險，才能促進其順利發展、健康成長。

 

5、如何評價試點工作的成效？

開展全工程工程咨詢試點工作，目的是探索可操作、可復制、可推廣的經驗，培育全過程工程咨詢這種創新型新業態的成長。評價試點工作的成效，不能急功近利，不能浮躁，不是試點項目的多少，也不僅僅是為委托方省了多少投資，更不是試點時間的長短。筆者建議要從三個方面進行評價試點成效：

（1）要出政策。

是否形成了有利于全過程工程咨詢這種創新型新業態成長的營商環境，是衡量試點工作成效的第一位指標。

筆者覺得，開展全過程工程咨詢試點工作，是試點地區和試點企業的共同使命、共同責任，考核試點工作的成效，既要考核試點企業的作為，又要考核試點地區政府部門的作為。就一定意義上講，營商環境的優化是全過程工程咨詢試點成敗的關鍵。

從試點進展情況看，以下政策性問題亟待解決：

第一、全過程工程咨詢作為一種創新型新業態，應當依據《指導意見》關于“放開市場準入，加快咨詢服務市場化進程”的要求，淡出行政許可性的市場準入，改由市場需求認可，各執法、執紀機關應當予以支持；

第二、依據《指導意見》關于“鼓勵和支持咨詢單位創新全過程工程咨詢服務模式，為投資者或建設單位提供多樣化服務”的要求，且考慮到選擇智力咨詢服務提供單位，不同于一般的貨物采購與工程的施工招標，政府投資項目和國有企業投資項目選擇全過程工程咨詢單位，應通過競爭性談判擇優確定，而不是程序化的公開招標。招標投標的執法、執紀機關不能簡單化地看是否公開招標來評判其對與錯； 

第三、服務費用的約定，應當依據《指導意見》關于全過程工程咨詢單位“通過為所咨詢的工程建設后運行增值來體現其價值，禁止惡意低價競爭行為”的要求，按所提供的服務內涵、服務深度、服務水平，由服務合同約定。政府投資項目和國有企業投資項目，其全過程工程咨詢服務合同一旦由雙方約定，財政、審計、紀檢等執法、執紀機關應當認可。

（2）要出示范項目。

試點工作中能否涌現一批示范項目，是衡量試點工作成效的主要標志。示范項目的經驗，必須符合《指導意見》所指出的“從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務組合”的要求，應當是能操作、能復制、能推廣的經驗。示范項目應當本著“寧缺勿濫”的原則進行培育、總結與推廣。

 

（3）要出骨干企業。

《指導意見》指出，“通過示范項目的引領作用，逐步培育一批全過程工程咨詢骨干企業”。是否形成了若干家全過程工程咨詢骨干企業，是衡量一個地區開展試點工作成效的一項綜合性指標，這比培育示范項目需要更長的周期，需要更艱巨的探索，因而不能急功近利。

 

（4）要出服務標準。

《指導意見》指出，“咨詢單位要建立自身服務技術標準、管理標準”。是否能夠將示范項目的經驗，提升為服務標準，既是鞏固試點成果的要求，也是試點企業拓展全過程工程咨詢的必然選擇。試點企業制定服務標準應當站在工程建設項目全生命周期的高度，全面融合、提升現有的投資咨詢、工程設計、造價咨詢、工程監理、招標代理、項目管理等服務內涵，實現一體化、系統性、一站式服務。